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财政专项扶贫资金绩效审计实践经验研究

发布时间:2016-03-14 09:05:10  来源:  作者:凌云县审计局 杨再华  点击:
 

[摘要]加快推进贫困地区经济的发展,帮助贫困地区尽快走出贫困,不断提高贫困地区人民的生活水平,是构建和谐社会中重要的组成部分,是全面推进小康社会的重要任务。国家审计机关应该加强对扶贫专项资金的绩效审计,当好公共资金的“守护神”,保障扶贫政策在各级政府部门落实执行,当好国家政策落实的“监督员”。本文从扶贫专项资金绩效审计目标的确定,扶贫专项资金审计突出的重点,采用恰当审计方式做到审计“全覆盖”,客观评价扶贫资金项目效益情况,促进扶贫专项资金的合理分配和高效使用等方面进行了阐释。

[关键词] 扶贫资金 绩效审计 实践 研究

扶贫资金是国家设立的用于贫困地区、经济不发达的革命老根据地、少数民族地区、边远地区改变落后面貌,改善贫困群众生产生活条件,提高贫困农民收入水平的专项资金。改进和加强扶贫资金的管理,有力地保障国家有关工作方针、政策的贯彻落实,是近年来各级政府和群众关注的重点问题。扶贫资金是贫困群众的“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”,多年来对加快贫困地区发展、改善扶贫对象基本生产生活条件,发挥了积极作用。

近几年,随着全面建设小康社会步伐的加快,各级政府部门对扶贫工作开展和扶贫资金的使用效能越来越重视。由于扶贫资金的来源渠道多样、投入规模较大,审计机关应当认真学习领会新时期扶贫工作发展的新思路新要求,不断创新对扶贫专项资金使用进行绩效审计的工作方式,不断提高绩效审计结果的利用,促使扶贫资金的合理分配和高效使用,使得扶贫资金真正用的贫困地区去,为贫困地区经济发展贡献力量。

一、扶贫专项资金绩效审计目标的确定

通过对扶贫资金效益情况进行审计,查明扶贫项目的经济性、效率性和效果性的实现程度;揭示项目开展、扶贫专项资金使用管理等方面存在的问题;评价取得的成绩;提出切实可行的审计建议,以堵塞管理漏洞,完善规章制度。保障政府扶贫政策有效执行,促进扶贫资金合理规范使用、更好地发挥效能。具体包括四个分目标:

一是摸清现状。通过扶贫资金绩效审计项目的开展,掌握帮扶资金投入规模;了解扶贫资金投入的贫困地区资源环境、基础设施建设及百姓生活条件等基本情况;熟悉相关部门单位目前扶贫政策制定执行情况,摸清相关现状是扶贫资金绩效审计项目的最基本目标。

二是揭示问题。只有在审计调查发现扶贫资金项目环节存在问题的基础上,审计才能提出具体改进建议,促进扶贫资金更加规范高效使用。在开展扶贫专项资金绩效审计项目时,应缜密检查从扶贫资金项目立项、审批管理到资金拨付使用等一系列过程中存在的问题,真实反映项目开展需要整改和提高的方面,促进完善相关制度。

三是评价效果。获取相关数据资料,评价扶贫资金投入效果及产生的经济社会效益,剖析政府相关部门在项目执行过程中的行政管理效率和效能。评价受扶贫乡镇的资金配套和政策支持情况。效果评价既要客观描述扶贫资金投入取得的成绩,同时也应真实剖析存在的不足和需要改进的方面。

四是提出建议。提出审计建议是审计目标的升华,切实可行的审计建议有利于指导相关部门更好地开展扶贫工作,有利于帮助贫困地区更好地使用扶贫资金。审计应结合贫困地区发展情况,根据发现的问题和不足提出建议,为加快贫困地区经济发展和提高农民生活水平进言献策。

二、扶贫专项资金绩效审计的重点

扶贫专项资金的初衷是改善贫困地区百姓的交通道路基础设施建设,提高文化卫生生活条件,帮助开展产业发展项目,带动村级收入、人均收入持续增长,从而实现脱贫。扶贫资金的投入应符合贫困地区的地理位置与环境资源、劳动力特点等情况。开展扶贫专项资金绩效审计项目时,应紧扣扶贫资金初衷,审查项目的申报、审批及跟踪监管情况。具体应突出如下重点内容:

一是查看扶贫资金管理体系是否完善。从财政扶贫资金组成可以看出,县级财政扶贫资金管理机构有财政局、扶贫办、发改局等多个个部门。扶贫办负责新增财政扶贫资金和老区建设资金项目的立项和管理工作,发改局负责以工代赈资金项目的立项和管理工作,财政局负责资金管理和报帐工作。由于涉及的部门多,有些部门与部门之间缺乏协调意识,存在各自为政的现象,特别是扶贫资金每年到位时间晚,项目难以当年完工,有的项目错过最佳实施时间,发挥不了效益。形成了“管项目的不管钱,管钱的不管项目,实施项目的管不到钱三张皮”现象。

二是扶贫项目偏离扶贫宗旨。扶贫项目不同于其他建设项目,它是由财政扶贫资金的使用性质确定的,其宗旨是“扶贫”,是“雪中送碳”而不是“锦上添花”。少数地方往往为了政绩,没有将有限的资金用在刀刃上,用在最需要的贫困地区,所以年年为了形象在找“扶贫”的“看点”。

三是扶贫项目没有发挥最大的效益。扶贫项目国家投入有限,资金只是对项目建设的适当补充,资金的需求远远不能满足项目的需求,大部分要靠群众自筹解决,所以各项目施工单位在资金使用上尽量减少其他不必要的开支,特别是以乡镇、村为主体的项目实施单位在实施具体项目时往往只能采取以奖代补的形式给予奖励。

四是监督管理机制不够健全。实施扶贫项目时,大部分项目都由村干部说了算,缺乏群众的广泛参与,没有发挥项目监督小组的作用,对资金的使用没有进行公示,未能接受群众的监督,审计监督却是事后监督,间隔时间比较长,对有些项目的真实性很难确认。

五是培训经费投入不足。影响贫困地区发展最大的阻力是农民缺乏科学文化知识,没有一技之长,多数农民又缺乏学习的意识,同时,国家对培训资金又投入不多,虽然安排了一定的培训资金,但好钢没有用在刀刃上,培训往往流于形式。

三、如何实现扶贫专项资金绩效审计“全覆盖”
      
今年年初,李克强总理在听取审计署工作汇报时强调“加强依法审计,实行全覆盖监督,切实看住管好公共资金”。扶贫资金是公共资金中的一种,是贫困群众的“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”,多年来对加快贫困地区发展、改善扶贫对象基本生活条件,发挥了积极的作用。但审计中也发现,一些扶贫资金还存在虚报冒领、挤占挪用、滞留沉淀和监管弱化等问题,值得警醒。扶贫专项资金涉及的对象众多、数据庞杂、范围广泛,实现扶贫资金审计的全覆盖,敦促各部门单位管好用好扶贫专项资金,我认为除了加大人才培养力度、保证扶贫项目审计实施时间、完善项目监督管理外,更应该打破常规审计手段和方式,创新审计理念和方法,主要可以从以下几个方面入手:
    (
)运用联网审技术、提高效率,实现数据审计“全覆盖”。

扶贫专项资金审计项目涉及的数量量庞大,不仅包括扶贫资金规模数据还包括贫困地区经济收入指标数据、领取贫困慰问金低保户数据等,审计应在项目实施过程中创新技术手段,提高审计效率和效果。传统的手工查账审计不但阻碍审计效率的提高,同时不能有效在海量数据中检索疑点。

我国部分审计机关已经构建了信息化联网审计平台,实现了对地税、财政、住房公积金、社保等部门的联网审计。在开展扶贫资金专项审计项目时,可以采用联网审计技术,将联网审计数据与扶贫项目数据对比分析,确定疑点。如,在检查扶贫专项资金实际使用是否符合规定时,可以将领取扶贫资金困难户数据与联网审计平台数据中低保户数据对比分析,利用计算机语言建立审计分析模型,确认扶贫资金使用是否确实惠及真正困难百姓。联网审计技术的运用,可以帮助审计人员在有限时间内对项目涉及的海量数据进行查找分析,实现专项资金数据审计的“全覆盖”。

(二)采用交叉审方式、保障真实,实现内容审计“全覆盖”。

扶贫专项资金来源渠道广泛,包括上级财政部门拨付、本级财政资金配套或帮扶成员单位自愿支持等。扶贫专项资金绩效审计发现的问题不单反映项目开展存在的不足,同时也代表着地方政府部门扶贫项目管理水平。审计人员在开展扶贫资金审计项目时,可能存在为了维护维护地方政府形象,避重就轻选择审计内容,对存在问题的审计事项未充分配置人力资源进行深入调查等现象。
   
异地交叉互审方式可以减少审计人员人为选择审计内容的现象发生,促进审计人员充分发挥独立性,避免地方保护主义现象出现。如审计署统一开展的地方政府债务审计和社保审计项目中,采用的交叉审方式就取得了良好的效果,保证了审计内容的全面性、覆盖面和审计数据汇总的真实性、完整性。交叉审能促进审计人员按照实施方案确定的内容重点实施审计,真实反映扶贫资金项目开展情况,实现扶贫资金项目内容审计的“全覆盖”。

(三)尝试跟踪审项目、加强监管,实现过程审计“全覆盖”。

目前开展的扶贫专项资金绩效审计项目多数为“事后审计”,“事后审计”不利于过程控制, 应从“事后审计”向“事中审计”和“事前审计”转变,从扶贫资金立项之初的源头开始监管资金,全程参与到扶贫资金项目中,对扶贫专项资金项目进行过程控制要比出现问题相关部门事后弥补纠正好很多。

扶贫资金是关系到百姓切身利益的民生工程,项目资金代表的意义重大,它传递着国家关心百姓疾苦的正能量,鼓舞着百姓充满力量创造小康生活,一旦扶贫资金项目出现问题,它损害的不光是百姓的经济利益,更直接关系着百姓对政府的信心。作为保障国家经济秩序良好运行的审计机关,可以尝试采用跟踪审计的方式,提前介入,从扶贫资金立项审批开始就切入到扶贫工作中,对扶贫项目立项审批、资金拨付、扶贫资金投入使用等全过程进行跟踪监管,以预防性和建设性为目的监管扶贫资金项目开展。对扶贫资金开展跟踪审计可以实现过程审计的“全覆盖”。

(四)吸收多方审资源、形成合力,实现领域审计“全覆盖”。

现阶段,大部分国家审计机关人力资源不足,人力资源有限成为制约项目深入开展的主要因素之一。扶贫专项资金绩效审计项目开展应打破仅由机关人员实施的常规,聘请外部专家,或事务所、内审机构人员。吸收外部审计资源可以有效补充审计人力资源,壮大审计队伍,形成审计合力,查清查透扶贫资金流向的各单位部门及项目。

扶贫专项资金投入领域广泛,包括道路桥梁修建方面的工程建设领域,也包括卫生环境改善的公共事业领域,还包括创造效益的产业发展等其他领域。国家机关审计人员对传统的财务收支方面知识擅长和熟悉,在具体检查专项资金财务核算是否规范,使用是否合规合法等财务领域比较擅长精通,对于其他领域知识相对薄弱,审查并评价非擅长领域活动开展具有一定的难度。同时,扶贫资金绩效评价没有明确的指标体系,不同领域效益指标专业性强,如何评价产业发展项目效果需要借助专家的力量。在扶贫专项资金开展过程中,充分利用外部专家和社会审计力量,可以弥补审计人员在某一领域知识和能力的不足,全面审计各领域,科学评价项目效果,实现领域审计的“全覆盖”。

四、完善财政扶贫管理机制,促进扶贫资金合理分配和高效使用。

财政扶贫资金效益是对扶贫资金在使用管理过程中的安全性、完整性、经济性,以及项目实施后所产生的社会效益、生态效益和经济效益的综合性描述。近年来,我们在扶贫资金管理中对资金使用效益进行了初步探索,发现在财政扶贫管理体制上存在一定的问题,影响了扶贫资金使用效益。怎样才能充分发挥财政职能作用,完善财政扶贫管理机制,提高扶贫资金使用效益,为实现扶贫攻坚目标做出贡献。我们有以下几点思考:

一要深入实际、调查研究。只有深入基层,调查了解贫困地、贫困人口目前最迫切需要解决的是什么,才能使扶贫工作做到更好。因此,基层财政工作人员要有脚踏实地的精神、实事求是的态度、求真务实的品格、真抓实干的作风,真正深入到每一个贫困村、深入到许许多多贫困户家中去,去调查了解其有没有饭吃,有没有水喝,有没有通路,有没有通电,有没有基本的医疗、教育条件等等诸如此类的直接影响贫困地区群众生产、生活的问题。做好这些工作没有一种艰苦奋斗的奉献精神不行,必须动真情、做实事,为基本消除农村绝对贫困贡献自己的力量。

二要多措并举,做好精准式扶贫工作。一是扎实开展精准式扶贫工作。坚持“一户一档”,从家庭基本情况、致贫原因、帮扶责任人、帮扶计划、帮扶措施和帮扶成效等六个方面,对农村贫困人口进行深入细致的分析,根据贫困户的不同特点、致贫因素和贫困程度,坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度相衔接,专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接,逐户制定切实可行的帮扶措施,并逐一落实帮扶单位、帮扶责任人、实施针对性、差别性、精准式帮扶,做到“一户一策”,确保贫困户稳定脱贫。二是建立长效机制。建立和完善扶贫工作“单位包村、干部包户”帮扶制度,每个村都有帮扶单位,每个贫困户都有帮扶责任人。鼓励社会力量参与扶贫帮困工作,多方筹集扶贫资金,解决贫困户困难。充分发挥工会、共青团、妇联、残联、计生等部门的职能优势,深入开展 “爱心圆梦大学”、残疾人扶贫等社会扶贫活动,加大对困难职工家庭、贫困大学生家庭、农村五保户、贫困残疾人等的救助救济和帮扶力度。三是认真推进扶贫项目建设。依托行业优势,加大在政策、资金、项目等各方面的倾斜力度,通过整合其他涉农资金,放大了财政扶贫资金扶持效应,发挥了财政扶贫资金“四两拨千斤”的作用,全面完成项目建设任务,并确保持续发挥效益。

三要建立完善财政扶贫管理机制。财政扶贫资金使用是否有效,是衡量财政扶贫工作成功与否的一个重要标准。因此财政部门在扶贫工作中最重要的职责就是加强对财政扶贫资金的管理。这就要求我们对财政扶贫资金运行过程中的每个环节,诸如资金的分配、使用对象的确定、使用方向的选择、监督机制的完善等,都要做出科学的比较和分析,确保资金使用效益的最大化。

1.科学分配,确保财政扶贫资金及时到位。为了避免资金分配的随意性,要使扶贫资金用到最需要的贫困地区。财政扶贫资金是农民的救命钱,要及时拨付到位,绝不允许这样或那样的理由去截留、挤占、挪用。要加强资金管理,规范运作,专款专用,杜绝一切超范围使用扶贫资金现象的发生。

2.完善机制,规范管理,提高财政扶贫资金使用效益。一是要严格按照扶贫资金管理办法,设立专户,实行专户管理,封闭运行。资金的拨付由扶贫部门根据项目的进展情况提出具体意见后,由财政部门结合扶贫部门意见按进度拨付。对挤占、挪用、改变项目计划的,财政拒绝划拨,杜绝扶贫资金一切不合理开支现象。二是扶贫资金使用要坚持最大效益原则,发挥扶贫资金的引导功能,充分调动农户自身投入为导向,信贷、外资和社会投入为补充的多渠道、多元化投入体系。使扶贫资金不能“撒胡椒面”,要把有限的资金用在良种引进、基地建设,“龙头”培植和信息体系建设等关键环节上。所有渠道下达的扶贫资金都要按照“用途不变,渠道不乱”的原则捆绑使用,确保扶贫资金发挥最佳效益。三是创新项目实施的组织领导机制。在组织实施上,要抓大户带规模,抓基地促生产,抓“龙头”促销售。通过实行科学规划、资金倾斜、科技指导、流通联结、领导帮扶等措施,抓示范,培植一批种养加工专业大户和专业村社,建设一批示范基地和龙头企业,形成一批脱贫致富的扶贫典型,带动产业化扶贫的健康发展。四是政府要强化服务职能。要充分尊重农民生产经营自主权,不搞强迫命令,不搞一刀切,通过政策引导、帮助规划提供服务来解决农户迫切需要解决的信息、资金、技术、市场等问题,着力为扶贫项目的实施创造优良环境。要建立好产业化扶贫的技术支撑和信息服务体系,保障扶贫项目的顺利实施。五是强化监督意识,确保资金落实。为确保扶贫资金落实到位,发挥效益,财政、审计部门要组织扶贫资金专项检查,针对存在问题及时纠正,提高工作的透明度。对实施的项目和资金全面的推行公示公告制,建立监督员制度,使“民心工程”成为融洽和密切党群、干群关系的纽带和桥梁,促进农村稳定和经济发展。

四要注重新产品和能源开发。扶贫资金在投入使用过程中,要加强“输血”,解决贫困人口眼前的困难,为维持简单再生产和扩大再生产打下坚实的基础。但不能仅偏重“输血”,“输血”不是扶贫的目的,相反会造成搭配对象的自卑和依赖心理。因此,以“造血”为主,输之必要“输血”。而且要偏重“造血”功能,开发新产品和资源,发展二三产业,让扶贫资金真正成为启动经济发展的助推器,充分发挥扶贫资金的经济效益、社会效益和生态效益。

五要坚持“治标”、“治本”相结合。贫穷、落后只是贫困地区的表象,而生产的根源是不同的。因此,扶贫时要用“治标”的方法发展“短、平、快”的经济项目,加强农村基础设施建设,改变贫困人口基本的生产、生活状况,切实把握好扶贫资金解决温饱的目标。同时,又要从根本上着眼,加强教育和培训,提高贫困人口科学文化素质。俗话说:“授之以鱼,不如授之以渔”。只有“标本兼治”,扶贫工作才能收到好的效益。

六要遵循实事求是,因地制宜的原则。农业生产受自然因素的影响很大,具有地域性和不稳定性。自然环境条件直接制约农业生产效率。因此,扶贫资金投放的项目和方向,一定要遵循自然规律和社会经济规律,其投放的顺序也要遵循这些规律,做到因时制宜,因地制宜,有针对性的扶持那些能尽快发挥到最大效益的项目,是有效的扶贫资金发挥到最大的使用效益,使经济效益,社会效益和生态效益都得到提高。

七要坚持有偿投入和无偿投入相结合。扶贫资金的使用,既要考虑的贫困地区的自我积累能力较弱,效益较低的实际情况,对一些整体效果、全局利益好的项目,应无偿扶持,这样有利于增强贫困地区致富的基础,增加其发展的后劲。同时,对经济效益较好、具有偿还能力的贫困乡、村、户所用的扶贫资金,则采用市场运作方式,要求偿还,这对于扶贫投资主体和被扶贫对象,都有很大的压力;正是由于压力的存在,保证了借贷双方都要不惜余力的地加强对“造血”项目的科学论证和反复筛选,有效地推动贫困地区的“造血”项目建设。

八要搞好部门协作。财政部门要主动搞好与部门协调配合,在项目选择、资金安排和监督管理上充分发挥各部门的职能和优势,努力形成齐抓共管的工作机制,提高扶贫工作的整体水平和效益。在项目管理金和资金管理上实行的都是以财政为主并充分尊重其他部门意见的管理方式,在项目管理上其他部门负责项目的选择和执行,财政负责项目的审定和监督的两种管理方式。只要理顺了财政部门与其他部门之间的关系,调动了各个方面的积极性,就会形成一种合力,为扶贫工作提供一种良好的工作环境。

五、加强审计整改监督,提高绩效审计结果的利用

审计整改是指通过对审计发现的问题进行纠正、改正,落实审计决定、采纳审计意见、建议,达到促进完善制度、规范管理,提高财政资金使用效果目的的活动。审计查出问题整改是审计工作的重要组成部分,是提高审计成果利用水平、实现审计目的的重要途径,也是发挥审计免疫系统功能的重要环节。近年来,随着审计事业的不断发展,审计整改愈来愈得到各级党委、政府的高度重视和社会各界的高度关注。通过加强对审计整改工作的领导、强化整改责任、加强督查督办、完善相关制度等有力措施,加大整改力度,形成人大监督、政府督办、审计部门指导、被审计单位积极配合落实审计决定和建议的整改工作机制,审计整改工作取得显著效果。审计整改工作增强了被审计单位财经法纪意识,促进了被审计单位加强管理,规范财政财务行为,提高了财政资金使用效果,较好地发挥了审计监督职能作用。

(一)提高认识,加强领导

严格审计执法,必须切实抓好审计整改,审计整改应该成为我们审计工作的重点之一。及时发现问题仅仅是审计工作的第一步,督促整改、杜绝问题再次发生才是审计工作的真正目的。通过审计结果运用,严厉打击各种违法犯罪行为,从体制上、机制上、制度上把问题解决好,遏制某些问题反复发生,这是维护法律尊严的需要,是保证政令畅通的需要,也是维护人民群众利益的需要。要加强对审计决定的跟踪检查和落实,做到专人负责,一抓到底,确保每一项审计决定都能落到实处,提高审计工作的实际效果;

()强化责任,明确分工

审计整改是一项系统工程,需要各部门单位密切配合,要明确分工,强化责任,保证了审计整改工作的有序推进。要求有关部门和单位认真整改纠正审计发现的问题,限期报送整改情况报告。加大审计整改工作的力度,提高被审计单位对审计整改工作的认识,促进审计发现问题的整改,保证了审计整改的质量和效率。

()加强督查,确保成效

为使审计整改工作扎实有效地进行,将审计整改工作情况与各部门目标考核挂钩,进一步加大了督查力度;利用政府和人大的力量推动审计整改。

()加强宣传,扩大效果

一是通过审计信息、政务公开网站等载体及时宣传被审计单位积极整改审计发现问题的情况,营造良好的整改氛围;二是召开审计整改专题会议,通报审计整改情况,表扬整改措施有力,进度快、效果好的单位,鞭策整改落后单位;三是借助新闻媒体,在公告预算执行和其他财政收支审计情况的同时,一并公告审计发现问题的整改情况。

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