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关于农业综合开发专项资金绩效审计的探讨

发布时间:2016.03.14  来源:  作者:平果县审计局 甘朝发  点击:
 

 

农业综合开发是党中央、国务院加强农业的重大决策,是国家支持和保护农业的重要举措,是进一步发展农村生产力的有效途径,是提高农业综合生产能力最直接、最有效、最快捷的一项措施;是推进农业现代化,促进改善农业生产条件,提高农业综合生产能力和保护农业生态环境,提高农业综合效益,增加农民收入的重要途径,因此,审计要跟进农业综合开发专项资金的使用和项目建设管理,确保专项资金使用经济效益和社会效益最大化。本文就如何确定农业综合开发专项资金审计目标、突出哪些审计重点、如何做到审计“全覆盖”、如何促进农业综合开发专项资金的合理配置与高效使用、如何提高农业综合开发专项资金绩效审计结果的利用效果等方面进行简单的论述。

关键词:农业综合开发;专项资金;绩效审计

一、农业综合开发专项资金绩效审计概况

农业综合开发专项资金,包括预算安排的农业专项支出,预算外农业专用资金,政策性农业专项贷款,以及外资运用农业项目的资金。

绩效审计是现代审计发展的一种必然趋势,是审计人员运用审计程序和方法,重点关注公共资金用得“对不对”、“好不好”,并依据有关法规和评价标准,对公共资金支出和资源利用情况的经济性、效率性和效益性进行评价,找出影响公共支出效益的原因,提出改进建议,促进其规范管理、提高效益的一种审计方式。

农业综合开发专项资金绩效审计是指审计机关依法对农业综合开发专项资金财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行的审计监督。近年来,各级审计机关紧密结合各地农业生产的特点和实际情况,以国家涉农政策为依托,以改善农业基础设施、提高农业综合生产能力、增加农民收入为目标,以涉农和民生资金为切入点,以项目实施为载体,以切实保护好农民利益为最终目的,充分发挥审计监督职责,积极开展农业综合开发专项资金绩效审计。

农业综合开发专项资金绩效审计的主要内容:

(一)国家计划内投资、中央财政预算安排(包括主管部门)下拨的专项资金、地方财政配套资金是否按国家规定及时足额拨付到位。

(二)项目资金投向是否合理,资金使用是否合规合法、专款专用,有无挤占、挪用、截留、转移、损失浪费等问题。

(三)建设项目计划(协议)执行与完成情况,有无擅自变更项目计划,有无超计划、超标准、超面积、超预算、随意搞计划外工程等问题。

(四)专项资金使用单位财务管理内控制度是否健全有效,会计核算是否规范,各项报表是否齐全、合规、真实、

(五)农业专项资金使用的经济效益社会效益生态效益情况。

二、农业综合开发专项资金绩效审计的主要做法 

(一)充分做好审前调查了解,确定审计目标

开展农业综合开发专项资金绩效审计,要彻底改变重审计过程,轻审计调查了解的做法,真正把审计调查了解作为审计的一个重要环节抓好,做到调查内容广、收集资料全、调查方式活、职业判断准。只有做实审计调查了解等准备工作,才能增强审计的针对性、有效性,有效提高工作效率,并确保审计工作质量。一是加强农业政策法规的学习。农业综合开发专项资金涉及的政策规定多,即国家农业综合开发资金和项目管理办法、调整农业综合开发资金若干投入比例的规定、国家农业综合开发项目评估办法等,这些规定政策性强,标准要求高,审计人员要重点掌握禁止性规定、了解资金及项目管理的基本要求。二是熟悉财务管理。通过学习农业综合开发财务管理办法,调阅财务电子数据,对比业务数据,分析资金流向,熟悉财务管理流程。总之,要突出事前分析解剖,主要是对财务收支数据、业务管理数据进行多维分析,把握审计事项总体特征,坚持以项目为载体、以资金为主线、以效益为落脚点的工作思路,通过审计,达到以下目标:一要充分揭示和反映项目资金管理使用中存在的违纪违规问题;二要在坚持真实合法审查的基础上,考核项目经济效益和社会效益的实现情况。

(二)充实审计内容测试,突出审计重点

开展农业综合开发专项资金绩效审计,要善于通过审计内容测试发现部门单位管理的簿弱环节,确定审计重点和实质性测试的范围,合理安排审计力量,有效利用审计资源,提高审计效率,实现审计目标。审计人员通过检查、询问、查阅、观察等审计程序了解被审单位的内部控制的运行情况,对内部控制的运行情况和控制风险作出初步评价,对内部控制进行符合性测试,了解被审计单位的控制政策和程序是否实际发挥作用,以此确定农业综合开发专项资金及项目绩效审计的重点内容。

(三)突出“四个”结合,实现审计全覆盖

一是统一组织与分头审计相结合。农业综合开发项目专项资金绩效审计一般由上一级审计机关统筹安排,统一制定方案,统一审计时间,统一审计汇总,统一综合分析,采取上审下、交叉审或同级审等组织形式由各地审计机关配合实施,既能整合审计资源,又能实现信息资源共享,为党委政府提供有价值的审计专报,充分发挥审计建设性作用。二是专项检查与重点审计相结合。根据每年上级或本级组织的农业综合开发项目的验收和专项检查材料,审计部门可以分析借鉴专项检查成果,对项目完成好的地方和单位可以采取抽查审计,对检查中存在问题的项目和单位进行重点审计,这样可以减少工作量,提高审计时效。三是预算执行审计与专项审计相结合。以构建财政审计大格局为契机,以部门预算执行审计为基础,将农业综合开发专项资金作为审计事项予以重点关注,可以有效避免重复进点、重复审计问题的发生,提高审计工作效率。四是跟踪审计与日常审计相结合。推行项目审计前置制度,使审计监督关口前移,将大型农业综合开发项目纳入跟踪审计范围,从项目申报、实施、验收全过程开展监督,确保完成项目扩初设计和工程建设质量;将小型农业综合开发项项目分年度纳入审计项目计划,组织日常审计,不仅可以做到重点突出,提高审计实效,而且能有效增加审计覆盖面。通过“四个”结合,可以实现有深度的、有重点的、有步骤的、有成效的农业综合开发专项资金绩效审计“全覆盖”。

(四)创新审计方法,实现审计目标

开展农业综合开发专项资金及项目绩效审计应以专项资金和项目工程为主线开展审计工作,在专项资金的审计上,顺着资金流向,从项目资金的来源和使用方向组织账面审计,一直追到资金流的末端;在工程项目审计上,对照决算资料,重点实地查看现场,延伸审计农业综合开发主管部门经费账,关注与项目账上的资金往来,查实有无将专项资金转入经费账的情况。沿着专项资金与工程项目实行“七个对比”开展绩效审计。一是项目实际到位金额与项目批复金额对比。二是项目实际支出金额与项目实际资金对比。三是项目扩初设计与项目竣工决算对比。四是项目竣工决算与实际工程对比。五是账面采购数量与领用数量对比。六是账面反映向农户发放物资与深入农户调查情况对比。七是项目申报治理面积与项目区实际面积对比。通过上述各项指标对比分析,可实际掌握项目产生的实际效益,实现审计目标。

(五)提出切实可行的审计建议,提高审计结果使用效果

农业综合开发专项资金绩效审计的目的是提高资金的使用效益,强化资金管理,落实国家的农业政策,切实维护广大农民的切身利益。因此在深入查处问题的基础上提出有针对性的审计建议是达到审计目的的关键,也是提升专项资金审计成果的重要途径。一是突出原因分析。面对审计发展的新阶段,农业综合开发专项资金绩效审计必须跳出就事论事,重审计处理处罚,轻揭露宏观管理问题的思维定势。对重大问题要深刻揭露,并在大量占有审计资料中分析存在的问题,并针对这些问题,自下而上综合分析制约和影响农村发展、农民增收方面的政策、制度缺陷,确实把存在问题的原因从宏观、微观方面分析透彻,从加强宏观管理,完善政策、法规,促进改革,提高效率的角度,提出针对性强、切实可行的意见和建议,这样才能引起各级领导重视,进入领导决策,发挥审计监督的建设性作用。二是突出审计结果执行和落实。充分利用好既有的审计资料,对每个分散的专项资金审计项目材料必须进行收集、整理、提炼,从中归纳带有倾向性、普遍性、苗头性的问题,及时上报有一定深度的综合性信息或专报,提出高层次的意见和建议,为政府及有关部门的宏观决策提供服务。

三、农业农合开发专项资金绩效审计的现状

()农业综合开发专项资金绩效审计中存在的主要问题

1.项目立项不科学。受不当政绩观的影响,一些地方政府领导在农业项目立项上,不能科学、客观地分析当地自然条件、市场实际和项目的效益情况,一味地争取资金,盲目申报建设项目。项目资金到位前,不做项目的可行性分析,项目资金到位后,不进行资金使用规划而盲目上马,项目建成后不能发挥其应有的效益,造成资金的损失浪费。

2.地方配套资金不到位。上级财政对下级财政拨付农业专项资金时,很多项目都要求落实一定比例的配套资金,并且往往规定地方不配套就不能立项。作为下级政府和部门,为了得到项目,就承诺配套,而在实际执行过程中配套资金大部分不足。特别是一些贫困和欠发达地区,由于自身财力困难,对于应予配套的农业专项资金更是无法落实,只能采取作假账或“拆东墙补西墙”的办法瞒哄上级检查。由于配套资金的不足,导致项目实施后常常不能全面完成,形成“胡子工程”、“半拉子工程”。

3.农业综合开发点多面广,资金规模整合力不突出。地方每年农业综合开发专项资金虽然数额不少,但是“僧多粥少”,基本所有的乡、镇、村都有项目,都需要资金,而在资金分配的过程中,“平均主义”和“大锅饭”思想严重,要保证每个项目都要分到资金,致使资金使用太过分散,对每个项目来说都是“杯水车薪”,不能发挥资金整体合力。

4.审计内容不全面。常规的农业综合开发项目审计突出对资金使用、管理的真实性、合法性进行审计,审计中以资金的走向为主线,对不遵守农业开发资金管理办法和财经纪律的违纪违规行为予以揭露和审计处罚,以此促进后段资金规范管理,重在对资金使用情况管理的审计。但这种单一审资金的作法,难以发现开发项目决策失误,及时有效调整资金向效益更高的项目转移,整体促进资金与物质、劳务等生产要素的优化配置。而开发项目最佳效益的发挥,往往是综合手段结合的结果。这就要求我们在常规资金审计内容的基础上,深入进行政策评估、决策审查、管理审计、直接经济效益审核和生态效益、社会效益评估,对扶贫资金项目进行资金、质量、效益全方位的审核评价,使审项目、审资金、审财务收支、审效益四者结合,其内容更全面,从而使审计评价更加客观准确。

5.审计方法单一。常规农业综合开发项目审计主要运用财务审计的审计方法,同时结合一些专项审计调查对专项资金的投放、使用过程进行监督。随着社会经济的发展,人们更关注的是资金投入产出效益性,对审计的要求越来越高,对审计报告披露信息的广度和深度要求越来越高,常用的财务审计再也不能适应社会和经济发展的要求和绩效审计的要求。这就要求我们在财务审计的基础上引入绩效审计,就是在常规财务审计的技术方法基础上,借鉴和引入多学科的综合知识,吸收管理咨询中专业分析的合理成分,在搜集和评价过程中运用调查研究和各种数理逻辑运算、统计分析技术,使隐含在资金使用这一直观形态之外的种种影响资金效益的因素显露出来,以达到加强综合性管理,最大限度地发挥开发专项资金使用效益的目的。

()农业综合开发专项资金绩效审计的难点

1.审计深度、广度把握不准。农业综合开发项目繁多,往往涉及到村、户,必须深入到项目点、乡、村和农户,而审计部门则受人力、时间、责任心等多种因素的限制,不可能对每个项目都一一进行审计检查,只能采取抽查方式,抽查项目时一般根据资金量大小而定,不一定能代表整个项目情况,对项目建设成果及效益情况就更不好评价了。

2.审计目标不易实现。农业综合开发专项资金使用管理中政出多门,受部门分割条条管理和专款专用制度的制约,地方在支农资金的使用中很难有效整合,致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业发展方面面临的突出问题,影响专项资金更大效益的发挥。一些农业综合开发专项资金未按计划进行管理,项目执行和资金拨付滞后,甚至被任意截留、挤占、挪用,专项资金的使用达不到预期目标。加上部分项目是个体户做的,而个体经济单位账目和核算不健全,很难核实到专项资金使用的真实情况,给监督检查和管理带来困难,审计目标不易实现。

3.审计处理难。一是违纪问题处理难。审计查出的问题,既涉及单位的部门利益,又涉及单位内部职工的群体利益,既有管理部门滥用职权,又有分管领导的行政干预,造成责任追究难。二是审计结果落实难。农业综合开发专项资金被挤占、挪用等违规违纪问题,除单位内控制度不健全之外,往往与行政事业单位弥补本单位经费不足有直接关系,造成审计决定落实难。三是审计信息反馈难。在实际工作中,审计结果须先征求地方政府的同意,才能上报,审计的真实情况往往不能及时向上级反映。

四、农业综合开发专项资金绩效审计评价的主要内容

(一)农业综合开发专项资金安排的科学性和合理性。

关注农业综合开发资金的投入是否符合巩固和加强农业在国民经济中的基础地位,切实增加农民收入,促进农业和农村经济的持续、快速、健康发展。

(二)农业综合开发专项资金结构的适当性和资金到位的及时性。

有偿资金投资比例是否适当,是否存在因有偿资金比例过大而增加地方财力、甚至无力偿还的问题,是否存在加重农民负担和因地方无力配套造成项目质量低下、工程数量不足的问题。

(三)农业综合开发项目计划或协议执行的经济性和效率性。

农业综合开发投资项目是否全部实行项目法人制、招投标制和工程监理制及项目资金公告(公示)制;招投标的实施是否实行合同管理,是否达到真正节约资金的目的,工程监理是否能够做到跟踪监督检查,避免损失浪费;项目实施有无擅自调整项目建设地点、建设单位、建设内容、建设规模等问题;有无超计划、超标准、超面积、超预算、随意搞计划外工程等问题。

(四)农业综合开发项目建成后的运转情况和使用的效果性。

关注农业综合开发项目完成后,项目管理部门是否按照工程建设标准、项目计划批复、资金拨付文件、项目设计和施工合同以及国家有关文件规定,组织检查验收;验收后,是否落实管护主体,办理产权移交手续以确保长期发挥效益;项目建成后所带来的经济效益和社会效益是否达到预期效果。

五、完善农业综合开发专项资金绩效审计的建议

(一)转变审计方式

对农业综合开发专项资金的绩效审计要多组织一些上下联动的行业审计,尽量采取上审下或者交叉审的方式,实行统一计划、统一组织、统一政策和统一处理。同时,上级审计机关要加大审计工作的督导检查和抽查,及时掌握和处理审计实施情况和审计实施过程中遇到的问题,加强行业审计工作的统筹协调工作。要改变过去对农业专项资金的事后一次性审计,实行分年度、分阶段的对资金拨付各个环节的审计监督,变被动为主动,及时发现问题,及时解决处理。在制定审计计划时,对重点农业综合开发项目和农业综合开发专项资金,要尽量安排事中审计或事前审计,坚持提前介入,全过程跟踪审计。从规范管理制度和资金使用办法入手,及时发现和处理资金管理使用中的问题,使问题消灭在萌芽状态,既有利于促进资金合理有效利用,又有利于审计处理决定的落实,真正发挥以审帮促作用。

进一步创新农业综合开发专项资金效益审计思路。农业综合开发专项资金效益审计不同于以往的财政收支审计,不能仅仅局限在财务收支审计思维上,要跳出长期的财政财务收支审计模式,在财政财务收支真实性、合法性基础上,侧重于经济性、效益性、效果性,三者必须统筹兼顾。

(二)创新审计方法

采用分析性复核与现场实地调查相结合、点面结合等审计方法。将账面审计与深入乡镇、农户调查结合起来。就账、表、证进行账面审计,可以摸清农业综合开发专项资金投入的总体规模,掌握支出的结构;而在此基础上沿着资金流向,深入乡镇、农户及项目实施地进行检查,可以最终核实资金支出的真实性。

进一步创新农业综合开发专项资金效益审计方法。根据农业综合开发专项资金自身的特点,按效益审计的要求调整审计思路,在审计要注重运用灵活多样的审计方法,对农业综合开发专项资金进行审计不能仅把内容定格在对资金的投入、分配、管理、使用上,要以资金为主线,以项目问为载体,抓住项目资金,工程财务决算两条脉络,做到审查项目规划、设计、申报审批与资金到位,资金使用相结合。

(三)完善评价指标体系

科学地确定项目绩效评价指标体系和界定项目绩效的高低。对农业综合开发专项资金的经济性、效益性、效果性进行审计评价,相应确定农业综合开发专项资金绩效审计内容及其评价指标体系,以客观公正的评价和具有可操作性的建议促进农业综合开发专项资金发挥其应有的作用。从当前状况看,由于审计人员自身知识结构还不能完全达到绩效审计的要求,仅靠审计人员自身的知识水平无法确定某些项目绩效评价指标,也无法评价某个项目绩效的高低。在这种情况下,除了加强审计人员的专业培训,提高自身素质外,还可聘请有关专业人员加入,对某些项目做出评估,这样可以从多种角度对项目实施及运行情况做出实事求是、客观公正的结论,使专项资金绩效审计真正达到预期的目标。

(四)强化审计结果的执行和落实

用效益审计的眼光评价审计事项。通过工程管理、计算机统计分析等技术将非量化转化为数量、质量、效益指标等可量化的效益,提出建议,为政府有关部门加强宏观经济管理,进行决策提供参考依据,从而深化农业综合开发专项资金的效益审计

对农业综合开发专项资金审计发现的问题,要区分不同情况,做到宽严适度。对严重违反财经纪律、侵吞国家财产和挤占挪用农业专项资金的单位和个人,要依法严肃处理,并向社会公布审计结果。对屡查屡犯、不执行审计决定的要采取通报和申请强制执行等手段,促进审计决定的执行和落实。同时要加快农业综合开发专项资金审计立法、规范工作力度,制定和完善农业综合开发专项资金审计实施细则,对审计中遇到的共性问题和难点问题,做出明确的处理规定和标准,使审计处理有据可查、有法可依,促进农业综合开发专项资金绩效审计工作更加制度化、规范化。

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