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市县级科技项目绩效审计研究

发布时间:2016.03.14  来源:  作者:黄冰  点击:
 

【内容摘要】近年来,随着我国财政体制改革的不断深入、政府公共财政框架的建立和健全,用于支持科技事业发展的公共资金投入逐年增大,在财政支出中的比重也越来越高,如何提高科技资金的使用效益也成为社会关注的焦点。加强对科技资金的绩效审计是提高资金使用效益的有效途径,也是国家审计推动和完善国家治理的重要着力点。本文通过解释和分析科技项目管理意义,并就如何开展科技项目绩效审计进行了详细的阐述,。

【关键词】科技项目 绩效审计 研究

引言:2011 12月北京海淀区检察院提出“如不尽快 采取措施,掌握大笔科研经 费的教授群体可能沦为 新的腐败高发人群。”科技项目分配职能部门,高校、研究机构的科研经费腐败已经成为新问题:科技部门挤占挪用科研经费、教授们在科研经费支配上不乏混乱现象,一些课题经费直接变成了个人收入,而围绕科研经费甚至形成了一条隐秘的腐败生态链 ,在这一链条上 ,有教授、有财务会计、有科研仪器采购人员……。我国当前科研经费虽走出了经费“短缺时代”,但又进入“硕鼠围城”的怪圈,面对当前经费不缺,管理不严的状况,很有必要开展科研经费的绩效审计。早在 2010 4 12日在北京开幕的“世界审计组织第六届效益审计研讨会”上,审计署刘家义审计长已经表示,到 2012年,我国所有的审计项目都将开展绩效审计。可以肯定,开展科研项目绩效审计已列入国家审计的重要议事日程。

一、科技项目管理意义

科技项目管理是集成创新技术及推广应用新技术的重要环节,对于推进科技与经济结合,实现产业的升级和结构调整等具有不可替代的作用。根据现代项目管理理论,科技项目管理一般要经历项目可行性论证、规划计划、实施与控制、收尾和验收等几个阶段,所涉及管理技术包括项目范围管理、进度管理、资金管理、质量管理、风险管理、项目队伍管理、设备采购管理、沟通管理和项目整体管理等。因此科技项目管理通常指通过协调与科技项目相关的各种关系,有效地利用人、财、物等科技资源,以促进项目目标实现的动态活动。由于科技活动是一种创造和创新的活动,无论时间进度、成本预算以及质量都很难把握的,所以说科技项目管理也是一门综合性很强的管理学科。因此,审计人员了解和把握科技项目的特点,才能准确揭露当前科技项目管理中存在的问题和不足,并提出可操作性的审计建议,才能推动完善科技项目管理的内容、方法和手段,才能提高科技项目管理水平。

二、财政投入科技项目资金绩效管理存在的问题

(一)项目投资决策缺乏科学性

从现实情况看,部分市、县级科技研究项目在项目确立时未进行可行性研究,前期论证不充分,项目确立和上马已为完成任务为导向,由班子领导开会讨论说了算,最后形成“半拉子”工程。如某科技局存在科研项目立项、监管存在以下问题:

1.项目选定及分配方面某科技局下达科学技术开发课题(项目)35个,未建立项目数据库,项目的选定没有专家论证,无项目立项及编制申报材料,没有编制课题经费预算,项目(课题)内容和经费规模由局领导组织人员开会决定。

2.项目资金管控方面:所有的科技课题项目,一旦合同签订后资金一次性全额拨付给实施单位,而科研合同签定项目实施年限有两至三年,资金却未按项目进度拨付。

3.一些项目的可行性论证不充分,临时上项目的情形时有发生;一些项目对外协单位的工作内容、工作量、预算标准在项目任务设计书中未确定,执行效果好坏无据可查;一些项目审查论证的独立性不够,一些专家承担着“既当运动员又当裁判员”的尴尬角色,项目审查流于形式。

(二)项目管理、验收程序缺失造成无法体现科研成果效益性

科技资金只管投入,不管后期是否达科技创新的目标,是否给后期的科技项目或者地方经济方面带来更大的效益,无据可查。近年来有关部门抽查科技项目验收方面发现存在的问题有科研项目合同中虽提及项目(课题)实施及完成时间,但某科技局作为主管部门未能组织专家对项目进行验收,无相关验收记录,地方政府及主管部门对项目验收方面未及时出台相应的项目验收办法,效益评价框架体系均未建立,大大影响了国家及地方财政资金投入效益的发挥。

(三)项目经费管理中存在的主要问题

1.科研资金投入不足,项目未细化。

县级政府为使科技支出投入高于国家财政经常性收入的增长幅度,将部分工程项目列入科技支出。不符合《中华人民共和国科学技术进步法》第五十九条的规定。一些项目通过虚计工作量、增加项目人数等方式套取项目经费;一些项目计提管理费后仍申报属于单位基本支出的内容,对预算执行的效果带来直接影响。

2.项目资金沉淀、资金相互拆借问题较为普遍。表现在结余资金较大,资金使用效率低。一些项目的预算执行和工作任务完成进度截至年末执行不到当年的50%,一些项目是当年用上年预算结余的额度,当年的资金额度结转次年,结余结转资金以及滞留于单位账户的科技专项资金象滚雪球一样,越留越多,某单位基本账户中2013年末的项目结余资金高达942万元。另一方面,资金垫付情况严重。多数项目是跨年度项目,在当年项目资金未到位的情况,擅自将历年部分专项资金先行垫付,造成项目资金间的占用情况,无法真实反映当年预算执行情况。

3.挤占项目经费严重。科技部门将部分科研专项资金分配给本单位人员组织实施科研项目,实际以搞科研名义将专项资金用于弥补单位办公开支,甚至被二层机构挤占用于垫付职工养老等。具体表现在,首先,不按费用开支的因果关系确定项目实际成本。如列支与项目无关的会议费、交通费、物业管理费、职工福利费、工会经费、社保支出、水电费、房屋修缮费等费用,甚至分摊离退休费用等。其次,一些项目负责人承担科研及课题,报销经费时不是按照项目预算规定的用途,而是以各种发票报销领取科研经费。第三,项目资金层层分解,或层层转拨,或与关系单位互相做外协经费,为违规使用财政资金创造条件。如某单位将部分科技专项资金分解给二层机构实施,转出后直接列支,实际专项却闲置于二层机构的账户中有154万元。

4.设备购置等资本性支出内容挤占项目经费。一是不按照项目预算随意安排和购置应由基本支出或其他项目支出承担的办公家具、计算机、投影仪、数码产品、各类软件费、打印机等一般设备;二是列支基本建设、装修工程等资本性支出内容;三是所购设备用途与任务设计书中项目工作内容不符。根据项目立项规定,项目支出中一般不得安排一般设备(如属特殊情况,应有充足的理由和依据),只安排与开展项目有关的专用设备,而专用设备也应本着经济性的原则根据项目预算的可行程度在短期租赁或购置二者之间权衡。如某单位与安排科研项目经费名义签定合同,合同内容却是购置单位的复印机,打印机等办公设备,无任何科研开发方面的实质性支出。

5.会计核算不合规,会计信息不准确。

1)原始凭证不规范,存在虚假发票报销情况。主要体现在白条收据、非正式发票、连号发票核销项目经费;地税代开发票频繁,内容不清,开具理由不充分等。如某单位报销科研经费及办公经费原始票据中涉及虚假发票三十多万元,另还存在个别人员用连号假发票套取现金行为。

2)项目支出总预算相对结余。有些项目的任务基本或全部完成,但项目经费支出存在较大程度结余;有些项目工作虽未完,但与经费预算明显不同步;有的已完项目经费预算长期不结算等,反映出项目管理、预算编制和财务控制上存在问题。还有些项目结余资金挂往来账反映未及时退回财政。

3)会计信息反映不真实。差旅费核算内容覆盖办公费、招待费、材料费、劳务费等诸多内容;会议费中重复列支劳务费、差旅费、办公费等;劳务费中核算人员支出内容;材料费核算设备购置、办公费等等。此外,虚列项目经费支出挂账的问题伴随国库集中支付已有好转,但仍然不同程度存在。

6.将部分资金转移入未脱钩三产中进行列支。某单位将部分科技专项资金转入未脱钩三产企业,并从企业财务账上看,所有的资金支出经手由该单位职工负责,并借该企业名义承揽科技项目。

三、科技专项经费使用不好的主要原因

(一)财政专项资金预算下达晚,资金拨付环节多、时间长,直接影响了项目按期提交成果。一般财政下达的科技专项预算在第三季度才批复,实际资金拨付基本都在年末才完成。其次,拨付资金链条长,影响当年资金及时拨付到项目使用,致使很多项目当年不能实施。

(二)基本经费预算中人员支出预算、公用经费预算和离退休经费预算不足,使得项目经费必须承担一定程度的单位基本支出。其次,随着地区性的公车改革、通讯费改革,后勤改革,差旅费改革,相应的支出额度缺乏配套的资金来源,而单位基本经费更是捉襟见肘,难以满足单位机构运转所需的正常支出,不得通过项目经费分担的方式进行。课题负责人管理项目资金的权限过大,影响了专项资金使用的合规性。一些项目人员随意使用项目资金,存在着“一人申请项目,全家使用经费”的奇怪现象,前述原始凭证不合规、开支依据不充分的情形均在此列。

(三)设备购置支出挤占项目经费。一是办公环境的改善和自动化管理促进了设备购置和更新规模,加大了单位基本经费不足的状况。三是设备更新过快,追求高规格和高标准,与合理、节约使用项目资金的管理要求并不相符。

(四)项目管理、预算管理和财务监督管理不协调。

1.单位内部的项目预算编制部门、预算执行部门和预算管理部门之间缺乏有效衔接和沟通,预算编制、预算执行和单位财务管理脱节。各单位对项目资金多采用项目负责人分块管理制,项目组人员立足于工作任务完成的同时,把项目经费花完,不考虑预算管理的控制和约束,财务部门对经费预算支出的监督管理滞后,项目预算执行失去预算管理的有效监督。

2.项目管理内部控制不到位。一些项目负责人同时兼任单位行政领导,致使单位内部控制无法履行;课题负责人多为科研领域的专家,但对国家财经纪律、税收政策、以及集中支付制度认识不够,使用经费过程中缺乏必要的规范和监督。

3.合同管理流于形式。多数单位对协作经费采取合同管理制和拨付核销制,经费拨出后,与协作单位的关系仅体现在成果提交环节上。经费拨入单位对合同款的财务控制并不到位,有的项目经费甚至层层转拨,专项资金的安全使用将存在较大的风险。

四、如何开展科技资金绩效审计

(一)何为绩效审计

绩效审计引自英国国家审计署的解释,绩效审计有两个主要目标:一是对主要收支项目和资源管理的经济性、效率性和效果性向议会提出独立的资料、保证和建议;二是确定提高效益的途径,帮助被审计机构采取必要的措施改进控制系统。据此,笔者理解绩效审计其定义就是:要达到绩效审计目标的审计工作就是绩效审计。

(二)绩效三要素

绩效审计必须围绕三要素进行。这三个要素是:经济性、效率性和效益性。

经济性就是在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本,其实就是要少支出。

效率性是指商品、服务和其他结果及其所用资源之间的关系,即一定的投人所能得到的最大产出,或一定的产出所需的最少投入,其实就是支出要合理。

效益性是指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系。商品、服务或其结果在多大程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果,其实就是要求支出得当、支出有价值,支出要有成果来体现。

实际上,经济性、效率性、效益性三者并没有明确的界限区分。因此,绩效审计的绩效检查,必须将这几方面综合一起进行查察、考虑。

(三)科技项目绩效审计内容包括以下几个方面:

1. 绩效审计目标的确定

绩效审计目标的确定应与审计的某项科技专项资金的设立背景和设立目标联系起来,突出专项资金的政策性作用,科技资金是重点用于支持科技方面的基础研究、应用研究、技术开发和转化、科研条件改善以及普及交流等专项事业的财政资金,如科技重大专项资金、产业技术研究与开发资金、中央补助地方科技基础条件专项资金、科技富民强县专项行动计划资金、科普惠农兴村计划专项资金等。

2.审计重点的确定

如何处理审计全覆盖和选择审计重点的关系是审计实务中经常遇到的两难问题。笔者认为,在既定的审计资源和审计时间限制的情况下,要实现全覆盖和突出重点的共同目标,一定要做好全面分析和备案。具体而言,分为全面科技资金审计和单项的科技资金审计两个层次。

2.1对全面的科技资金审计,应从近几年科技发展规划确定的重点来开展,分析和评价应从我国经济社会发展的大局和面临的突出矛盾出发,关注政策性、安全性和可持续性。政策性是指科技资金支持的研发等经济活动涉及的国家宏观政策是否完善、是否得到有效执行;安全性是指科技研发过程和成果的安全性、知识产权的保护以及对国家经济安全(包括国家信息安全等)的影响;可持续性是指科技资金支出本身发展或发挥作用的可持续性,以及对促进国家科技事业长远发展、推动经济社会可持续发展的作用。

2.1对于单项的科技资金审计,对于市县级而言,分析和评价应当坚持以经济性、效果性、效率性为基础,密切关注重大违法违规问题和经济犯罪案件。经济性是指科技资金在分配管理使用系列活动中耗费的资源最少,主要关注的是资金投入和使用过程中的节约程度及资金使用的合理性,是否存在损失等;效果性是指科技资金投入对科技活动、科技发展产生的一系列效果,如科研成果、应用服务等,主要关注的是资金既定政策目标的实现程度及系列影响;效率性是指科技资金分配管理使用过程中的运转效率,包括时效性、资金使用的无效损耗等。在确定好审计重点后,有必要建立一个具有针对性的绩效评价指标体系。适当的绩效评价指标应该具备客观性、相关性、代表性、可比性和可获得性等特点,可通过查阅与科技资金相关的政策文件、统计数据、专家意见、调查问卷或者绩效自评材料等确定。

3.审计方法的选择一般而言,绩效审计可以有多种审计方法模式。根据审计切入点和重点的不同,结合科技资金的审计,绩效审计方法主要包括以下三种

3.1内控导向法。即对科技资金主管部门的内部控制进行分析、检查和测试,根据对实现资金使用绩效产生影响的重要程度来选择一些控制环节进行审计。如果存在明显缺陷,采取进一步的措施确定缺陷导致的问题和对绩效的影响,主要适用于分配管理使用环节较多、流程较长、主管部门内部控制不太健全的的科技资金。

3.2结果导向法。即将科技资金管理使用的结果作为审计的核心,将结果与政策明确要求达到目标、成效等对比分析、评价,如果结果不令人满意,再针对科技资金分配管理使用的过程或者控制系实施一定程度的检查,以确定产生问题的原因,主要适用于相关管理办法已对资金使用绩效有明确指标要求,或者曾经暴露出管理使用方面的违法违规问题的科技资金。

3.3投入产出导向法。即对科技资金投入的成本和效益进行分析和比较,既分析其正面效应,又分析其负面效应;站在公众的立场上来判断科技资金使用绩效,主要适合于科技资金投入较大、带来的成效和影响不易估量的科技资金。

具体审计中,可根据实际情况选择上述审计方法中的一种或者几种,配合常规的查阅资料、调查问卷、访谈、实地查看、比率分析等方法进行。

五、对科技项目绩效审计构想

(一)目前存在的突出问题

1.项目管理和预算管理相结合的模式,实际执行中可能存在因计划变更频繁而预算无法及时调整,导致项目进度和成果质量受影响的问题。

2.科技资金滋生腐败问题。重大专项项目和课题的专业性太强,一般的立项审核、中期报告和项目结题审核过于依赖相关领域的专家,专家资格认定无相关具体办法,在招标遴选、申报资料审核、成果评审等方面容易产生腐败问题。

3.法规滞后和脱节问题。对于审计来说,问题查证均依托法规定性及处理。现有规定缺少对科研成果后续转化方面的条款,可能存在知识产权保护、市场开发、项目验收及后期效益评定标准等方面的管理问题。

(二)未来构想

1.政府和职能部门树立良好的支出绩效意识,都不断提高对绩效评价工作的认识,积极围绕绩效体系开展科技项目,将绩效评价与政府职能转变和行政效率提高相结合,把绩效意识贯穿自身工作的全过程。

2.审计人员不断加强对项目绩效评价实践的研究和总结,在充分借鉴国内外先进绩效评价工作的同时,还要认真探讨,提出并敦促政府出台和完善符合绩效评价的相关制度和操作规程,选择操作性、适应性较强的评价方法,科学设置评价指标体系及标准,研究从专项资金总体绩效评价、部门绩效评价到项目绩效评价的全面绩效评价体系,使之成为绩效预算制度的重要组成部分,从而能不断完善绩效评价工作的配套制度安排。

3.重视绩效审计,不断创新提升审计工作。在试点基础上尽快总结相关经验,积极、适时地加以推广应用,逐步建立更加切合实际的指标体系及标准,在审计实践过程中不断完善科技专项资金绩效评价指标体系,使之更加便于操作和产生实际运用效果,指引专项资金的使用在规范化和绩效化的道路上继续迈进。

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