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公共资金绩效审计实践经验研究——扶贫资金绩效审计探索

发布时间:2016.03.14  来源:  作者:田东县审计局 陈秀玲  点击:
 

随着社会经济的发展和制度的变迁,审计的发展也在不断演变,从传统财务审计逐渐向绩效审计发展。政治民主化的发展及市场机制的发育完善,使得公共部门和社会公众更加关注财政资金使用的效益以及政府使用和管理公共资源的效率和效果,绩效审计由此产生便引领审计发展,如今,绩效审计发展成为世界审计的主流,但绩效审计的发展还不完善,各国绩效审计发展程度不一,而我国绩效审计还处于起步阶段,绩效审计理论体系、评价指标与标准等尚未建立健全,绩效审计处在摸索期。面对这样的新课题,绩效审计如何开展、如何操作、如何有效果等问题,亟待解决。现以扶贫资金绩效审计为例,对开展绩效审计进行一些理论的探讨与实践的探究。

一、公共资金绩效审计的本质特征

1.公共资金绩效审计的定义

公共资金,是指公共财政资金和其他社会公共资金,是通过税、利、费、债等方式筹集、分配、管理、使用和结存的资金,包括公共预算支出、基金预算支出、国有资本经营预算支出、社保基金预算支出等内容。公共资金绩效审计是指国家审计机关对政府部门因履行其职责而有关公共资金配置与使用的经济性、公共资金管理活动的效率性、公共资金目标完成的效果性,独立进行的监督与评价并提出改进措施的活动,其本质就是对公共资金的经济性、效率性和效果性的审计。

2.公共资金绩效审计的“3E审计”要素

1)公共资金绩效审计的经济性。经济性(Economy)是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出,也就是节省的程度。

衡量经济性的中心问题是在所处的政治和社会条件下,资源的采购、维持和应用是否经济?对经济性的审计包括:根据健全的行政管理原则、实务和管理政策对管理活动的经济性进行审计;对政府部门是否经济地使用其资源并将成本保持在较低的水平进行审计等。

2)公共资金绩效审计的效率性。效率性(Efficiency)是指投入和产出的关系。

衡量效率性的中心问题是所应用的资源是否得到最优或最令人满意的应用?或者是否应用更少的资源在质量和扭亏为盈方面实现同样的或类似的结果?是否通过投入和行动在质量和数量方面得到了最大的产出?对效率性的审计包括:人力、财力和其他资源是否得到有效应用,政府项目、单位和活动是否得到有效管理、约束、组织和执行,政府服务是否及时提供,政府项目目标的实现是否符合成本收益原则。

3)公共资金绩效审计的效果性。效果性(Effectiveness)是指项目、计划或其他活动的实际结果和预期结果之间的关系,即商品、服务和其他结果在多大程度上达到既定的目标、预期效果。

效果性涉及的是所定目标、所提供产出与所实现目标之间的关系,如:通过所应用的手段、所提供的产出,从所观察到的影响判断,政策目标是否得到了实现?所采用的手段和所实现的结果是否与政策目标保持一致?对效果性的审计包括:政策目标是否实现,所发生的理想结果是否可以归功于所追寻的政策。

二、当前开展公共资金绩效审计面临的现实困境

1.公共资金绩效审计理论尚未成熟、完善,缺乏系统性,指导性不强

我国开展绩效审计因起步较晚,还处于摸索阶段,当前开展的绩效审计几乎都是摸着石头过河,在实践中探索,形成的初步理论比较零星、分散,对如何开展绩效审计,对大多数审计人员来说,还是一头雾水,甚至有些对绩效审计的基础理论都还不清楚、不了解。诸如绩效审计理论基础尚未成型、理论框架尚未建立、理论体系建立任重道远的现实,对我们开展绩效审计提出了要求,也是推动我国审计事业发展过程中面临的一道新课题。

2.目前尚没有一个明确的指标评价体系,难以做出科学客观的评价

绩效标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点,是衡量经济效益优劣的尺度,是审计人员分析、提出审计意见、做出审计结论的依据。由于公共资金绩效审计尚处于研究探索阶段,对于政府公共部门的绩效标准,目前尚没有一个明确的规范,且对公共资金管理使用的绩效考核其考核指标也比较粗泛,这样的考核结果也无助于审计分析,缺乏统一且易于参照的标准,无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。

3.审计技术和手段有限制约了绩效审计开展

公共资金绩效审计主要是对被审计单位或项目的经济性、效率性和效果性进行审查,由于审计对象的千差万别及其内容的广泛和复杂,需要较高的技术要求和技术难度,目前我们的绩效审计的技术和方法单一,基本上是采用简单的数字对比分析方法,审计的科技含量和知识含量较低,绩效审计的效果不明显。

4.审计人员知识面有限,无法满足绩效审计的要求

目前我们审计人员主要还是以财务审计为主,对于绩效审计往往只是一个模糊概念,如何操作、涉及哪些内容、哪些领域等均无经验可借鉴,面对公共资金项目全覆盖的要求,审计人员的知识面远远还不够。由于知识面有限,对项目的经济性、效率性不知如何分析,运用哪些指标计算,对项目的效果性不知如何评价,尤其是一些专业性很强的项目,容易被专业人员用各种专业术语和技术解释所“忽悠”。因而,审计人员对公共资金绩效审计有时也会力不从心,很难达到绩效审计的目的。

三、当前开展扶贫资金绩效审计的探讨

1.找准目标,明确方向

伴随着国家对贫困地区的扶持力度的增大,财政扶贫资金投入不断加大并加倍增长,其资金类型主要包括:财政扶贫资金、以工代赈资金、老区发展资金、少数民族资金和项目管理费,投入这些专项资金的本意即资金使用目标即是改善贫困地区生产和生活条件,提高贫困人口生活质量和综合素质,支持贫困地区发展经济和社会事业,为此,对扶贫资金进行绩效审计,我们的审计目标应是在专项资金使用的经济性、效率性和效果性的基础上突出效果性,即以扶贫资金使用的效果性为重点,对是否改善了贫困地区的生产和生活条件;是否提高了贫困人口生活质量和综合素质;是否促进了贫困地区经济和社会事业的发展等所产生的效果进行检查和评价,效果的具体指标可根据扶贫资金的具体用途进行量化、细化。以下列资金用途为例简要阐述绩效审计目标如何确定。

1)基础设施建设扶贫。对于这类扶贫资金的使用,如修路、水利工程建设等,绩效审计的目标主要是投入资金的产出质量以及带来的社会效益,即突出经济性及效果性,并以效果性为主要审计目标,其经济性指标可设定为基础设施质量的评定,即:投入的资金与产出的质量是否可信、投入使用的现状是否良好、质保期内维护维修程度及频率、实际使用年限与预期使用年限的差值等。其效果性指标可包括:①资金使用目标评价(资金投入的产出与预期目标是否一致、申请下达的资金是否及时有效拨付,有无资金滞留);②政策带来的惠民指数(所建项目投入使用的效果,如修建的道路给附近群众带来的便利,解决出行难,减少出行所耗时间);③政策产生的其他社会效应(如交通的发展带动了当地产品的流通,加快流通速度,提高流通频率)。

2)产业扶贫。对于这类扶贫资金的使用,如种植、养殖等,绩效审计的目标主要是投入的效果性、生产过程的效率性和产业的经济性,突出效果性和经济性审计目标。其效果性指标可包括:①项目立项评价(即:项目立项是否从当地实际出发,因地制宜,衡量产业发展的成功率,如实际完成数与立项数的比率,产业成活率等);②资金使用目标评价(资金投入的产出与预期目标是否一致、申请下达的资金是否及时有效拨付,有无资金滞留);③政策目标的实现是否产生经济价值(即产出是否大于投入)。其效率性指标可设定为投入和产出是否有效,实施过程是否可有效管理(即:生产投入的成本是否与扶贫对象匹配,产业实施过程中是否能进行及时有效的管理,是否存在有人种无人管)。其经济性指标可包括:①扶贫对象的收入是否提高(实施前与实施后对比);②产业的经济收入是否可靠(衡量产品的成活率、产业的收益率);③产业有无市场活力(当前及在一段时期内价格是否平稳)。

3)生态移民扶贫。对于这类扶贫资金的使用,与基础设施建设扶贫类似,绩效审计的目标主要是投入资金的产出质量以及带来的社会效益,即突出经济性及效果性,并以效果性为主要审计目标,其经济性指标可设定为移民生产生活质量的评定,即:投入的资金与产出的质量是否可信、住房建造是否实用舒适、移居地的环境是否良好、移民的基本生产生活是否有保障等。其效果性指标可包括:①资金使用目标评价(资金投入的产出与预期目标是否一致、申请下达的资金是否及时有效拨付,有无资金滞留);②政策带来的惠民指数(所建项目投入使用的效果,移有所居,居者能安,移民者对新环境的认可度、满意度);③政策产生的其他社会效应(如新的移址对移民者产生的影响是否可预可控)。

2.确定内容,突出重点

在扶贫资金绩效审计过程中,可以从立项决策、资金管理、资金使用三个方面入手,立项决策环节突出效果性,资金管理环节突出效率性,资金使用环节经济性、效率性及效果性三者并重。

1)立项决策的绩效审计

立项决策是项目的源头,是整个项目成功与否的关键,因此,立项是否科学合理,是否实事求是应作为绩效审计的重点进行评估评价,可从立项的过程、项目的选取进行审查,看立项是否进行了可行性研究、可行性研究内容是否完整、技术经济论证是否充分、立项条件是否具备、有没有脱离本地实际而盲目上项目的问题。从项目推进的程度、效果,资金拨付情况、项目完成情况等来审查立项决策的效果性。此外,还可以从申报程序看有没有虚报立项、重复申报的问题;从项目概预算情况看是否经济合理,有没有高估冒算、虚列概算等问题。

2)资金管理的绩效审计

对资金管理的审计,可从资金管理制度、管理水平、人员岗位能力等方面审查资金管理是否规范、安全、有效,资金申请、批复、分配各环节是否有效衔接,严格管控,重点对资金管理的效率性进行分析评价。一是收集资金管理的规章制度,看相应制度是否建立健全,关键控制点是否建立;二是掌握资金项目整体规划、实施计划以及上级部门的批复,对照相关下达指标审查资金分配是否与上级部门批复的项目名称、投资额度相符,有没有不按计划分配资金的问题;三是检查各环节应到位及已到位资金、数额是否真实及其到位是否及时,各环节是否按照相关规定进行严格管控,揭示资金管理中拨付不及时、滞留、截留、挤占、挪用资金等现象。

3)资金使用的绩效审计

专项资金的使用情况是决定专项资金使用效益的关键,是否达到预期目标、取得良好的经济效益和社会效益,是地方政府及财政部门、主管单位关心的焦点,也是绩效审计的工作重点,在检查资金使用方面,主要审查项目包括使用过程中执行单位是否按规定的用途和范围对专项资金进行了专款专用,是否存在截留、挪用及虚报冒领等现象,检查资金使用过程中是否存在随意扩大项目规模、随意提高建设标准、高估冒算、扩大项目建设成本等资金浪费的现象,更重要的是对项目的质量和效果进行最终审查,包括项目的投入产出比;产出数量和质量是否达到预期目标;政府及其部门在项目实施中人力、财力和其他资源是否得到有效应用;产生的效果是否与预期相符,或发生的理想结果是否可归功于所追寻的政策。

四、对开展公共资金绩效审计的总结分析

开展公共资金绩效审计是审计发展的趋势,也是一种必然,公共资金种类繁多、内容复杂、用途广泛,对公共资金进行“全覆盖”的绩效审计,不一定可行,但绩效审计的内容必须明确、针对性强。当前,公共资金绩效审计的内容应主要涉及财政预算编制绩效审计、专项资金绩效审计、国有资产绩效审计、行政成本绩效审计等方面,从以下几方面推进绩效审计的发展:

1.转变审计理念,强化绩效审计意识。我们要把传统的财务审计理念向绩效审计的新思维新理念转变,在思想上给审计人员多灌输、多培训绩效审计的理论知识、绩效审计的发展动向,在实践中注重绩效审计的引导,把绩效审计贯穿于审计工作始终,在真实性、合法性审计的基础之上,突出并加大对项目的经济性、效率性及效果性的审查,揭露和查处违背国家产业政策和结构调整方针、严重铺张浪费、财政资金损失、国有资产流失、重大资源毁损及效益低下等问题,促进资金使用出成果、有效益。在人才培养上,采取设定分层人员培训规划、成立数据分析小组、聘请专家参与等方式,构建不同层次的绩效审计人才资源,为绩效审计的发展提供人才资源保障。

2.创新审计方式方法。由于目前我们绩效审计的技术和方法单一,绩效审计的成果不理想,而绩效审计是高层次的审计,需要多方面的人才,为此,我们需要整合资源提升绩效审计水平,要统筹规划项目,发扬财政审计一体化理念,打破专业界线和处室界线,实现优势互补。善于借助“外脑”,向社会咨询机构、高等院校和科研院所聘请有关专家,聘请社会审计力量和专家的方式参与绩效审计,解决审计人员力量短缺,特殊审计人才不足的矛盾。另外,在技术上培养审计人员利用不同的软件工具、分析方法对某些绩效指标进行分析,如培养审计人员利用数据分析平台,从共性指标中抽取一些典型指标(如预算资金节约率、预算资金损失浪费率、部门业务量增长率等)来进行分析,提高审计人员的指标运用能力和数据分析能力。

3.将公共资金绩效审计评价指标和标准进行规范化和法制化。公共资金绩效审计的内容具有广泛性,为保证绩效审计的质量,国外很多国家在多年实践的基础上,制定了日趋完善的绩效审计评价标准体系,如英国国家审计署出版了指导绩效审计的《绩效审计概要》和《绩效审计手册》,为审计人员提供绩效审计评价等方面的技术指导。我们可以借鉴国外的成功经验和先进做法,结合我国公共资金投入使用的实际,明确绩效审计的评价指标与标准,从法律法规标准、行业比较标准、计划标准、专家意见等方面加以规范并形成统一的评价标准,为审计人员提供绩效审计的技术指导。

参考文献:

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