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浅谈基层审计机关如何开展财政扶贫资金绩效审计

发布时间:2016-03-14 09:10:58  来源:  作者:田阳县审计局 麦利  点击:
 

摘 要扶贫工作是党中央、国务院的一项重要战略部署。审计机关对扶贫资金审计监督责任重大,对扶贫资金使用绩效作出客观、真实的审计评价,提出合理有效的改进措施和建议尤其重要。本文以实施财政扶贫项目效益目标为基点,对基层审计机关如何开展好财政扶贫资金绩效的提出一些看法。

扶贫资金是国家为了扶持边穷地区,改善人民的生产、生活条件,完善基础设施建设,以达到提高贫困地区人民收入水平,基本解决贫困地区人民的温饱问题,促进经济和社会全面发展的专项资金。扶贫资金的来源渠道多样、投入规模较大,近期,中央和地方都要求精准扶贫,创新扶贫机制,2014年广西也对财政专项扶贫资金分配机制进行改革,增强了地方对资金使用的自我调配能力。在新的机制下,审计机关在履行财政扶贫资金的监督职责时,开展好资金绩效审计,为相关管理部门提出提高扶贫资金使用效益的合理化建议是审计工作的重要目标之一。

一、对财政扶贫资金绩效审计的认识

绩效审计的定义,一般指由国家审计机关对政府及其各隶属部门的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计。绩效审计之所以不同于一般审计,最根本的一点,就是将以查错纠弊的审计目标向追求资金总体效益转变,在关注资金管理使用真实性、合法性、合规性的同时,更加关注项目实施后所产生的经济效益、社会效益和环境效益。

就笔者知悉的情况,笔者所在县及周边市县审计机关开展扶贫资金绩效审计的基础是比较薄弱的,其他各地开展扶贫资金绩效审计的面和深入的程度也不一样,想法和思路、工作重点有所不同,一般来说,以立项、管理、投资三个方面效益为重点内容,即从项目的科学性、可行性进行分析评价,看是否符合区域优势,是否彰显效益;从项目资金的拨付、管理、使用进行分析评价,看扶贫资金管理系统是否健全,内部控制和责任机制是否存在并有效实施,财务信息是否真实可靠;从扶贫项目的经济性、社会性进行分析评议,看是否确保农民群众得到实惠,是否推动本地资源和环境的良性循环,能较好的解决绩效审计“审什么”的问题。但如何审,怎么评的问题,则各有看法。

财政扶贫资金扶持的主要目标是帮助贫困户通过发展生产解决生活困难,帮助贫困地区开发经济,从根本上摆脱贫困,走勤劳致富的道路。扶贫的方式主要有:因地制宜地发展种植业、养殖业和加工业,有计划地进行能源建设,发展交通运输业;发展横向经济联合,把贫困地区开发和发达地区发展结合起来,引进信息、资金、技术、人才和管理经验;组织能工巧匠和技术力量帮助贫困地区培训科技人才等等,由于涵盖内容的多样性,以及实施不同的项目所需要产生的效益目标不同,其绩效审计的侧重点也应有所不同。

二、以扶贫项目效益目标为基点,确定审计重点

以笔者尝试开展的一项扶贫产业化项目为例,该项目是我县一项扶贫重点产业化养殖项目,项目的最终目标是通过一家养殖龙头企业,以点带面带动周边贫困户发展某动物的养殖实现增收,是要求直接、长期能体现经济效益的项目。实施的主要形式是用扶贫产业化项目资金购买养殖龙头企业的种,由该企业按要求供种给贫困户散养,并由该企业对农户开展技术培训,由企业实行保护性收购价收购并销售,但审计中也发现存在少部分农户将自己领养的物种委托养殖大户集中养殖的情况。我们按照养殖方式的不同,对项目中龙头企业集中养殖、农户散养、集中托养三方所取得实际经济效益情况开展审计调查,调查发现由于集中托养存在技术和管理上的不足,受托养殖大户和托养的农户都没有取得良好的经济效益,一方说销售不畅、技术不到位,养殖成活率和繁殖率不高,无法兑现协议事项,农户也无计可施;散养的农户则普遍反映如果病死率低可取得一定的收益,但由于要投入养殖舍建设,在管理上也要投入一定的人力且要有一定的技术,养殖舍的卫生也有一定的要求,由于一些农户人力不足,卫生条件跟不上,技术也未能掌握好,且饲料不断涨价,因此,大多数散养农户取得的收益不理想,调查时大部分散养户已放弃养殖;而龙头养殖企业是在得到扶持资金后提供物种,不管农户是否养殖成功,都能取得供种的销售收入,且具备一定的养殖条件和技术,经济效益较好,所以,从总体来说,该产业有一定的发展前景,但在一些措施上没有做到位,未能达到政府理想的以点带面让多数养殖贫困户增收的目标。

通过该产业项目几种养殖方式的效益和原因分析,审计建议县扶贫工作领导小组认真总结经验,积极探索该项产业养殖管理办法和模式,同时争取上级资金时适当增加养殖舍建设补助,联合各乡镇人民政府、畜牧部门做好项目基础调查、确定养殖户、技术培训指导、技术跟进等各项协调工作。申请养殖的农户需具备一定的人力、场地等条件方可养殖,切实提高财政扶贫资金效益,提高农民收入,促进项目可持续、良好发展,使之真正成为我县农户脱贫致富的好产业,审计揭示问题及建议得到了县扶贫办等相关部门的肯定。

从对该项目的审计经验中,笔者认为,以项目的效益目标确定审计方式和审计重点是可行的。目前对县一级来说,开展的财政扶贫项目主要有贫困村基础设施建设项目、产业开发项目、开展扶贫培训、实施异地安置等等,各项目要求产生的效益目标不同,审计重点和方法也不同。

(一)对于贫困村基础设施建设项目来说,主要实施目标是通过实施村屯道路、人畜饮水工程、用电、沼气池建设工程、农田水利建设、茅草房改造等,以解决贫困村、贫困户的基本生活保障和出行难问题,更注重其社会效益和环境效益,审计方式应通过查阅项目档案,审核项目是否履行招投标或政府采购,项目实施是否按质按量按时完成,实地走访工程是否能正常投入使用,审计目标和重点在于是否解决了实际困难,对环境的改善是否有实质性的作用等。

(二)对产业开发项目来说,主要是通过发展种养产业、特色产业,帮助贫困户发展经济,增加收入,从而脱贫致富。这类项目主要以直接取得经济效益为目标,由于扶贫项目主要针对贫困户进行帮扶,而目前的种养业扶持政策基本是以户为扶持单位,每户可得到的的扶持资金不多,一个种养项目有可能涉及到几百上千户贫困户,涉及的范围广,需要从资金发放入手,审核资金发放对象是否贫困户,每户扶持额度是否符合上级批复标准,资金发放渠道是否安全,是否俱备种养基础条例,技术培训是否跟进到位,发展规模怎么样,取得的种养效益如何,贫困户增收幅度有多大,存在什么漏洞和缺陷,效果好是好在什么地方,效果不好的原因是什么,可改进的措施是什么,对今后的发展建议,可能的话,可以对其长期发展的可行性进行评估等。

(三)对开展扶贫培训来说,扶贫培训的目标是以提高贫困户劳动技能及生产能力,从而间接达到增收目的,以较好的社会效益为投入目标。审计的重点应为审核培训支出是否真实,培训内容是否为群众所需并与生产就业相关,培训对象是否具备一定的知识或经验基础,总体培训效果如何,群众是否满意,并根据调查情况提出相关改进建议和措施。

(四)对异地安置项目来说,是以解决部分生存条件恶劣地区群众的贫困问题,尽快实现解决温饱为目标,体现了较好的经济效益、社会效益和环境效益。审计重点应以移民计划的合理性、迁移对象的选择标准、移民申请和办理程序、移民资金的管理和使用、移民项目和物资的招标采购、相关优惠政策的落实情况、耕地、基础设施、社会服务设施配套推进情况,能否实现“搬得出,稳得住,能发展,能致富”的最终目标为重点,进行相应的审核和调查,并进行综合评价。

总之,所有审计工作的开展均以是否达到预期效益目标为基点。

三、创新扶贫绩效审计工作机制。

由于审计力量、审计人员素质、管理体制等限制,要做好财政扶贫资金绩效审计,在审计机制上应有所创新和改进。

1.建立上下联动机制。财政扶贫资金大多是中央和省财政安排的专项资金,需要建立上下级审计机关的联动机制,才能提高资金绩效审计的实施效果。首先,上一级审计机关应当对下级审计机关,特别是基层审计机关定期开展业务培训和指导,提高审计人员的业务能力和政策水平。其次可以对某一项或几项扶贫资金同时实施审计,形成合力,更容易发现普遍性和深层次问题,才能从体制上、机制上提出改进管理的建议,从更高层次发挥审计的建设性作用。

2.建立跟踪审计机制。对重点扶贫资金项目要有计划地组织开展跟踪审计,根据资金和项目特点和政府领导的相关要求,从预算、管理、投资效益等方面实施全过程跟踪审计,能够及时发现一些新情况、新问题,并及时采取措施加以整改,纠正政策执行中的偏差,促进政策落实,提高政策执行效果和资金使用效益。

3.在具体做法上,要使审计思路实现“二个转变”。一是从查错纠弊向追求扶贫资金总体效益转变。二是从单纯的查处问题向服务项目、资金管理转变。通过审计,反映专项资金政策措施的落实、执行效果,分析政策目标的实现程度,并提出有针对性性的建议,促进完善扶贫开发资金管理、项目管理等工作机制,推进扶贫开发工作高效运行。

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